中国消防在线 | 时间： 2008-08-04 | 文章来源： 扬州 | 作者： 黄文州

  1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国消防法》自1998年9月1日起施行以来，在推动各级各地落实消防法律责任、加强火灾预防、消除火灾隐患、增强全民的消防安全意识、促进和维护经济和社会的发展等方面发挥着其它法律法规无法替代的作用和效果。法律法规出台是社会和经济发展的产物，随着社会和经济的发展，现行的《中华人民共和国消防法》所规定的内容及其中的部分条款已不再适应当前及今后一段时间的形势和任务的需求，需要进一步的修订和完善。笔者通过对《中华人民共和国消防法》（修订草案）的学习，结合自身工作实践，现对《消防法》（修订草案）相关问题谈一点粗浅的看法和见解，以供参考。

  一、《消防法》（修订草案）较为明确和完善的内容

  （一）政府消防工作责任进一步明确。《消防法》（修订草案）在总则、火灾预防、消防组织、灭火救援、执法监督和法律责任六个章节中对政府责任都进行了进一步的明确。特别是规定了县级以上人民政府其他有关部门的消防义务和职责，明确要求政府应当落实消防工作责任制、对有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查和对主管系统开展消防安全检查的法定义务。这些都是在98年颁布《消防法》原有基础上有所增加的。

  （二）消防监督管理模式有了新的转变。《消防法》（修订草案）对原消防监督体系进行了改变，进一步转变政府职能，取消了设计图纸审核、大型活动举办前消防安全检查的行政许可，将部分许可审批改为备案制度，发展了各类消防服务的中介机构，使消防服务推向社会，简化了行政程序，提高了行政效能。公安机关消防机构对社会单位的行政干预减少，逐步向服务型改变。

  （三）加大了对社会面的监管和查处力度。《消防法》（修订草案）许多条款减少了责令限期改正的前置条件，明确了具体的处罚额度，赋予了公安机关消防机构临时查封措施、“三停”处罚的强制执行措施、强制传唤等行政强制行为。《消防法》（修订草案）中，在处罚种类的设定上，减少了“三停”的处罚，使当场处罚程序可以有效实施。在责任主体上，将单位和有关责任人的“双罚”改为直接责任单位的“单罚”，提高了查处效率。《消防法》（修订草案）在这些方面的改变，使社会面单位违法成本加大，对提高单位落实自主管理水平起到了促进作用。

  二、对《消防法》（修订草案）部分条款的修改建议和思考

  （一）应进一步加大对农村消防的关注。

  1、《消防法》（修订草案）第八条规定了城市消防的总体规划的要求，未将乡镇和农村的消防规划进行明确和要求。建议将“城市人民政府”改为“城乡人民政府”，关注乡镇和农村的消防建设和规划工作。

  2、从《消防法》（修订草案）设定的内容来看，对农村消防的关注还不够，建议政府加大消防经费投入，特别是加大对农村消防工作的经费投入。2005年江苏省政府颁布了《江苏省农村管理办法》，并规定了“乡（镇）专（兼）职消防队伍建设与管理、集镇消防规划与建设经费主要由县（市、区）和乡（镇）人民政府承担”。建议在《消防法》（修订草案）第三条增加该部分内容。

  （二）部分条款可操作性不强。

  1、《消防法》（修订草案）第十条是对建设工程监管模式的巨大改变，必然对社会单位产生巨大的影响，应当予以充分考虑。首先，对人员密集场所、较大规模的居住建筑、特殊用途的建设工程和其他建设工程的分类不明确。特别是人员密集场所中的公共娱乐场所，在具体实践中，一般在土建工程中未能对工程使用性质进行准确定性，可能会由采取备案形式的其他建设工程在投资方向改变或发生租赁关系后发生变化，成为人员密集场所，建筑工程以内部装修工程的形式出现。对于变更使用性质的建筑工程在条款中表述不明确。建议将第一项“人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的建设工程”改为“人员密集场所、较大规模的居住建筑以及特殊用途的新建、改建、扩建和内部装修工程”。第二，“特殊用途的建设工程”是在以前相关消防法律、法规和标准中未出现过的表述，应在第七章附则中具体细化和解释。第三，《消防法》（修订草案）第九条明确了消防设计文件应自依法取得施工许可之日起7日内报公安机关消防机构备案，但第十条第二项中未明确其他建设工程竣工后应在什么时间内报备案。

  2、《消防法》（修订草案）第十二条规定了机关、团体、企业、事业单位应当履行的消防安全职责。但目前有许多经营性场所具有一定生产、经营规模，但其工商注册性质很多为个体工商户，也同样应履行第十二条所规定的有关消防安全职责。但最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发[1992]22号）中规定，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙作为个体经济组织，不论规模大小、雇用的人数多少，我国法律目前仍是将其作为一种特殊形式的个人对待的。因此在基层实际监督执法过程中，无法将“具有一定生产、经营规模的个体工商户”纳入到该条款应履行职责的责任主体中。建议改为“机关、团体、企业、事业单位和具有一定生产、经营规模的个体工商户应当履行下列消防安全职责”。同时，第十二条第三项中“保证防火防烟分区符合消防技术标准要求”的规定无具体的处罚条款，建议将“改变防火防烟分区不符合国家标准的”规定列入到第五十一条第三项的处理要求中。

  3、《消防法》（修订草案）第十五条是对“三合一”场所的限制和规定。“三合一”场所，特别是生产、储存与和住宿为一体的“三合一”，火灾危险性大，直接威胁公民生命安全，应严格控制。该条款相比98年《消防法》有所放宽。应将98年《消防法》“在设有车间或者仓库的建筑物内，不得设置员工集体宿舍”的规定予以保留，增加为新《消防法》中该条的第二款。

  4、《消防法》（修订草案）第十六条是对举办大型群众性活动的要求和规定。有些大型群众性活动，承办人多为多方协办，有“主办”也有“协办”。建议在该条款中最后增加“由多方协办的大型群众性活动，应在协办协议中明确各方消防责任。未明确的责任所造成的后果由主办方承担。”

  5、《消防法》（修订草案）第二十三条是对98年《消防法》第二十一条第一款的沿用和拓展。但从实践情况来看，与《消防法》（修订草案）第十二条部分项在法定义务的规定上略显重复，并且在第六章法律责任中第五十一条所规定的处罚条款，同样适用于对违反第十二条和第二十三条规定的处罚。首先，该条款中“不得擅自挪用、拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓”的情形，都可以界定为第十二条第二项中“消防设施、器材应确保完好有效”的情形。建议将“不得擅自挪用、拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓”列入第十二条第二项。第二，该条款中“不得占用防火间距”的情形，可以界定为第十二条第三项中“保证防火间距符合消防技术标准要求”的情形。建议将“不得占用防火间距” 列入第十二条第三项。第三，该条款中“不得堵塞消防车通道”的情形，可以界定为第十二条第三项中“保障消防车通道畅通”的情形。建议取消“不得堵塞消防车通道”这句话。另外，该条款中规定的“人员密集场所的门窗，不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物”，对于公安机关消防机构的消防监督员可以对场所提出具体要求，但派出所民警在执法中将遇到困难，由于没有解决“防火”和“防盗”矛盾的技防措施，不宜在具体执法实践中提出该要求。同样的困难还在近几年开展的“三合一”整治工作中，原则上场所内不允许人员住宿，也无法解决“防火”和“防盗”的矛盾。建议在立法上考虑操作性。建议《消防法》（修订草案）第二十三条改为：“任何单位、个人不得损坏、破坏消防设施和器材”，并同时将第五十一条第五项改为：“损坏、破坏消防设施和器材的”。（应考虑到主观过失或故意，过失界定为损坏，故意界定为破坏）

 

  6、《消防法》（修订草案）第五十条规定了降低标准和使用不符合要求的材料违法施工进行处理的规定。该条款是对正在违法施工的行为所进行的处理。由于取消了审核环节，很多工程都是在验收或备案抽查时，才能发现擅自降低消防技术标准设计、施工，使用防火性能不符合国家标准或者行业标准的建筑构件、建筑材料、阻燃制品或者装修装饰材料施工结束而形成结果，而此时已没有具体的施工行为，或者有的工程施工结束超过2年可能在时效上没有了责任的追溯性。建议考虑对降低标准和使用不符合要求的材料违法施工结束工程的处理。

  7、《消防法》（修订草案）第六十五条规定了消防设施的定义：“是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等”。由于社会经济的发展，一些新的消防设施、产品投入市场使用，比如消防警示性标志、消防宣传视频、消防宣传栏等。就江苏来看投放了大量消防公益宣传设施用于社会公益宣传，但从使用情况来看存在一些场所消防公益宣传设施被破坏、停用的现象，却无具体法律条款予以保障。建议将消防公益宣传设施纳入到消防设施范畴，定性为“消防设施，是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散、消防公益宣传设施等”。

  （三）应充分确保义务、权利与责任的一致性。

  1、《消防法》（修订草案）第四十四条明确了“公安派出所可以负责日常消防监督检查”，建议对该条款文字进行适当修改，改为“公安派出所应当负责日常消防监督检查”，进一步强化公安派出所进行消防监督管理的责任。

  2、《消防法》（修订草案）第四十四条既已明确了公安派出所开展消防工作的法定职责，就也应在《消防法》（修订草案）第六十二条中明确其责任，改为“公安机关消防机构和公安派出所的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予处分。”

  3、《消防法》（修订草案）第五十八条是对违反消防法定业务未尽责任的补充。但从有的法定义务来看应单列处罚条款，仅依据该条款给予500元至5000元罚款，违法成本过低，不能起到惩戒作用。比如在一些大型工程建设过程中，如消防设计文件应自在建设单位依法取得施工许可之日起7日内报公安机关消防机构备案。但如果不备案或备案迟，公安机关消防机构可能无法及时开展施工过程中的消防监督，特别是对一些隐蔽工程的施工监督，对可能存在的偷工减料、降低标准施工的违法行为不能有效监督。建议对“建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责”、“建设单位消防设计文件备案、工程竣工备案”的违法行为单列处罚条款。